Музей Самарской Архитектуры

при поддержке Министерства культуры Самарской области

 

Публикации

Комментарии к «Правилам Землепользования и Застройки Городского Округа Самара»

Статья Юрия Корякина, председателя правления Самарской организации САР

Правила официально опубликованы в «Самарской газете» 28 июля 2010 года, №133.

Предисловие

      Градостроительная деятельность ещё в недавнем прошлом была исключительной пререгативой государства. Генеральный план хранился в секретной части главного архитектора города и был доступен ограниченному кругу администраторов и специалистов. Правила застройки того времени не являлись секретными, но их содержание мало интересовало граждан и более служило руководством для повседневной работы городской бюрократической машины. Граждане – в том числе имеющие недвижимость на правах «личной собственности» - не могли участвовать в рассмотрении градостроительной документации и не имели права не подчиняться решениям власти в вопросах сноса индивидуальных жилых домов или переселения из многоквартирных домов. Профессиональная градостроительная деятельность была тождественна государственной и находилась над интересами отдельного домохозяйства. Планировщики и органы власти распоряжались градостроительными ресурсами самостоятельно, в «тиши кабинетов».

     В современных условиях взаимоотношения в градостроительной сфере изменились и усложнились чрезвычайно. Частная собственность на недвижимость (участки земли, здания и сооружения), приток свободного частного капитала в строительство, в обслуживающие отрасли и одновременное резкое сокращение государственных и муниципальных инвестиций изменили соотношение движущих сил развития города. Стало бессмысленным долгосрочное планирование реализации крупномасштабных проектов. Мероприятия генерального плана можно привязывать только к месту, а не ко времени, так как они уже не подтверждены никакими календарными народнохозяйственными планами. Неимоверно возросло количество законодательных актов в области градостроительства и смежных видах деятельности на государственном, региональном и местном уровнях. Разобраться в этом объеме специальной литературы порой тяжело даже для опытных профессионалов - управленцев, юристов, проектировщиков.  И это при необходимости открытости и публичности принимаемых градостроительных решений, «на виду» множества заинтересованных лиц.

     Новые «Правила землепользования и застройки городского округа Самары» (2010г.), как и следовало бы ожидать, несут в себе отпечаток указанных выше сложных условий. Ряд положений Правил вызывает сомнение с точки зрения удобства пользования рядовым «потребителем» жизненно важной информации. Карта градостроительного зонирования чересчур агрессивна в отношении существующего положения, отличается от генерального плана по некоторым принципиальным позициям. Поэтому представляется необходимым рассмотреть Правила именно с этих сторон: и как важный механизм новых социальных отношений, и как инструмент реализации положений нового генерального плана.

      Прежде, чем перейти к комментариям новых Правилам, считаем целесообразным остановится на некоторых особенностях современных видов градостроительной деятельности вообще и конкретной ситуации в Самаре.

    

Глава I

    В соответствии с Градостроительным Кодексом РФ (2004г.) любые строительные изменения невозможно производить без опоры на три вида градостроительных документов: генеральный план города, правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории (проект планировки, проект межевания, градостроительный план земельного участка). Все указанные документы находятся в стадии явного или скрытого взаимодействия, но это взаимодействие постоянно, не прерывается никогда – даже если его не хочется замечать. Рассмотрим эту взаимосвязь подробнее, так как до сих пор распространено упрощенное понимание новых реалий планировки и застройки города.

     Без генерального плана города невозможно объективно определить принадлежность  территории к той или иной функциональной зоне и положение   в общей картине общегородских нужд: не понадобится ли эта часть для прокладки магистральных транспортных или инженерных сетей, строительства крупных зданий и сооружений общественного назначения и т.п. Без правил землепользования и застройки невозможно установить правовые и пространственные, физические рамки планируемых строительных намерений собственников недвижимости. Без документации по планировке территории невозможно определить положение красных линий,  установить границы между территориями открытого, общего пользования и частными (или потенциально частными) на уровне локального района, выделить коридоры районных и квартальных сетей и участки инженерных сооружений, показать границы застроенных и подлежащих застройке участков. И только тогда можно приступать к архитектурно-строительному проектированию по утвержденному градостроительному плану отдельного «точечного» объекта на показанном (в проекте планировки или межевания) конкретном участке.      Планировочные действия градостроителей на всех этапах должны быть открыты, доступны вниманию всех заинтересованных лиц через институт публичных слушаний. Таким образом, ни генеральный план города, ни правила землепользования и застройки не являются документами прямого строительного действия. И поэтому заявления о том, что «точечная» застройка ведется по генплану или по правилам застройки, не имеют никаких разумных оснований. Если так можно выразиться: планировочные документы – «мертвая вода», архитектурно-строительный проект – «живая вода». Только «полив» землю (территорию) сначала мертвой, а потом живой водой, мы можем «вырастить» градостроительный замысел: построить здание, проложить коммуникации, установить так называемый «временный» магазин, увеличить участок и т.п.

      Генеральный план устремлен в будущее и показывает, что нужно сделать городу для достижения социальных задач по обеспечению комфортности проживания своих граждан. Какие новые территории понадобятся для жилищного и коммунального строительства, отдыха людей, какие мероприятия необходимы по реконструкции и развитию главных объектов транспортной и инженерной инфраструктуры, для защиты города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Генплан не позволяет локальным изменениям выйти из-под контроля и нарушить общую картину перспективного развития города. Генеральный план служит основой для дальнейшей разработки различных отраслевых программ и более детальной проработки планировки отдельных городских территорий, положения магистральных инженерных, транспортных сетей и сооружений.

     Правила землепользования и застройки главным образом направлены на защиту сложившегося положения и обеспечение законных прав собственников недвижимости, всех проживающих на конкретной территории людей. Защиту от посягательств на внезапное, насильственное изменение привычного окружения: уплотнение застройки, изменение функционального назначения помещений и земельных участков. Но Правила - на основе исчерпывающего перечня градостроительных регламентов - позволяют уверенно планировать функциональные и пространственные изменения недвижимости: без неожиданности для соседних землепользователей и излишней бюрократической волокиты. Намерения же инициаторов изменений выйти из поля договоренностей Правил (дополнить регламенты, изменить территориальную зону) должны быть убедительно обоснованны, публично обсуждены и приняты городскими ветвями власти с уверенностью, что новое не нанесет ущерб городу в целом или отдельным территориям, организациям, гражданам. Градостроительный Кодекс допускает вносить изменения локально, только с участием проживающих граждан или владеющих недвижимостью в данном месте, - в отличие от внесения изменений в генеральный  план города, когда публичные слушания проводятся на территории всего населенного пункта (ст.24, 25 ГрК РФ). Это положение ещё раз свидетельствует о близости Правил к интересам конкретных людей и территориальной суженности их действия.

     Обоснование внесения изменений в Правила  не имеет универсального характера и зависит от масштаба планируемых преобразований. Поэтому в «легких» случаях достаточно представить на публичные слушания и Комиссии по землепользованию и застройке логическое объяснение ситуации, в «средних» - требуется предпроектная проработка с развернутыми комментариями, в «тяжелых» - подготовка проекта планировки территории либо разработка предложений по внесению изменений в генеральный план города. Но, как было показано выше, внесение изменений в Правила не тождественно разрешению на строительные изменения.  Важнейшую роль в определении структуры и объема обоснований призваны выполнять органы градостроительства и архитектуры, осуществляющие мониторинг градостроительного положения городского округа. Именно здесь должны быть представлены лучшие профессиональные градостроительные кадры.

Глава II

     Особенность ситуации, в которой разработаны предложенные Правила землепользования и застройки городского округа Самары, заключается в следующем:

- имеются действующие Правила, утвержденные Самарской городской Думой в 2001 году;

- разработан новый генеральный план Самары, утвержденный Думой городского округа Самары в 2008 году;

- процесс приватизации земельных участков затронул все части территории города и неуклонно продолжается.

     Последнее обстоятельство имеет особое значение, так как обеспечение преемственности градоустроительных решений в новых условиях является ключевым моментом. Если в советский период, когда не было частной собственности, можно было планировать любые пространственные изменения без особого учета мнения жителей, то сейчас просто невозможно «обойти» собственников недвижимости. Только законно обоснованные общественные нужды могут заставить собственника поступиться своим существующим положением.

     К сожалению, среди разработчиков современных правил землепользования и застройки нередко встречается преувеличенное  представление о «силе» карты градостроительного зонирования, якобы способной «перекроить» существующее положение. Возникает путаница с генеральным планом города, что приводит иногда к буквальному повторению функциональных генплановских зон под видом территориальных зон Правил - без учета сложившегося образа жизни на территории, характера использования недвижимости. (Как будто жизнь начинается с нового листа: вот новый генеральный план, вот новые правила застройки – живите с миром). Поэтому для существующего много лет поселения, его граждан большее значение имеют именно правила землепользования и застройки - и как эффективный инструмент защиты индивидуальных прав, и как инструмент их возможного ограничения в общественных интересах. Вот почему в развитых странах, где частная собственность существует века, главным регулятором градостроительных отношений служат правила землепользования, а решения генерального плана (если он и разрабатывается) преследуют исключительно важные общественные цели, а не обслуживают «хотелки» власти или непомерные амбиции инвесторов.

    Правила застройки и землепользования Самары были разработаны в 1997-98г.г. при поддержке агентства  США по международному развитию с участием американских, московских и самарских специалистов и входили в первую пятерку «рыночных», пионерных для новых социально-экономических условий местных нормативно-правовых актов (в том числе В.Новгород, Казань, Н.Новгород, Хабаровск).  В целом по структуре и содержанию эти правила уже во многом соответствовали ещё не принятому новому Градостроительному кодексу РФ (2004г.) и сыграли положительную роль в становлении института собственников недвижимости и развитии местного самоуправления на территории Самары.  С большим трудом происходило вхождение новых правил взаимоотношений участников градостроительного действа в самарскую бюрократическую среду. Тяжело было многим расставаться с привилегированной возможностью согласовывать каждый шаг застройщика или инвестора, собственника недвижимости. Два с лишним года ушли на различные согласования и рассмотрения Правил до их утверждения и ещё столько же на организацию работы главного механизма – Комиссии по землепользованию и застройки.

      Многие «родовые» пятна прошлого не изжиты до сих пор, но все же сократилась возможность принятия волюнтаристских решений, вошло в практику проведение публичных слушаний и т.д. В ежедневное общение риэлторов, инвесторов, простых жителей города, депутатов, чиновников прочно вошли понятия и названия территориальных зон карты правового зонирования, градостроительных регламентов. Решение многих экономических, хозяйственных задач и проведение финансовых операций базируется на действовавших Правилах.   Без применения инструментария правил стала невозможной разработка планировочной и архитектурно-строительной документации. Правила застройки стали неотъемлемой частью городской жизни, городской культуры, поэтому при внесении изменений в Правила обязателен учет данного фактора.

     Очевидно, что «старые» Правила нуждались в существенной корректировке: и в отношении границ территориальных зон, и в отношении положений нового генерального плана. Но вопрос о масштабах корректировки, необходимости деформации всей конструкции действующих Правил должен бы быть обоснован и освещен в новых Правилах.

      Новый генеральный план городского округа Самары (2008г.). Предыдущий генеральный план («Гипрогор», г. Москва) был разработан в самый канун перестройки и утвержден Советом Министров РСФСР в 1986 году. Документ территориального планирования был ещё пронизан социальным оптимизмом: предполагался существенный прирост населения, значительное увеличение объемов жилищно-гражданского и коммунального строительства. Революционным было решение о намыве сотен гектар на левом берегу Самарки для создания нескольких жилых районов на триста тысяч жителей, строительстве мостов для связи с левобережьем, в том числе и метромоста в створе с проспектом К. Маркса. На месте волжских прибрежных садово-дачных массивов от Первой просеки до Студеного оврага должна была быть организована сплошная зеленая зона с вкраплениями крупных спортивных сооружений и лечебно-профилактических учреждений....

     События 1985-93 годов в нашей стране сделали невозможным исполнение генерального проекта Куйбышева (Самары). Ни одно из намеченных крупных мероприятий не было реализовано. В течении полутора десятилетия переходного периода в области градостроительства ведущим мотивом стало «доедание» советских резервов, выборочная реконструкция застроенных массивов, безоглядная приватизация садовых участков и территорий акционированных предприятий. В то же время не уделялось внимание строительству новых дорог и улиц, объектов стандартного общественного обслуживания, инженерной подготовке территории, природоохранным мероприятиям. Выполненная частичная корректировка генплана в 1994 году (ООО «РЕКОН», г. Самара) предоставляла возможность обуздать в какой-то степени стихийный процесс приватизации земель, затрагивающий долгосрочные общественные интересы в прибрежной зоне и исторической части города. Но эта возможность не была использована.

      В результате, к моменту начала разработки нового генерального плана, город представлял собой клубок противоречий и нерешенных проблем, с неясным будущим. Перед авторским коллективом генплана стояли первостепенные задачи подробного анализа сложившегося положения и поиска реальных направлений пространственного развития города, выявления потенциальных возможностей территории. По итогам работы впервые в истории города подробно показаны и публично обсуждены сложнейшие градостроительные проблемы городской жизни и пути их решения. Определены первоочередные мероприятия для улучшения инженерного обеспечения существующей застройки и новых территорий, транспортного обслуживания, зоны развития жилищного строительства и др.

      В соответствии с Градостроительным Кодексом РФ генеральный план не имеет срока реализации, как это было в эпоху плановой социалистической экономики. (К сожалению, эта статья уже изменена и вновь введен «срок»).  Но данное положение ничуть не умаляет значение главного градостроительного документа, решения которого подчинены, прежде всего, объективным закономерностям развития территории и насущным интересам жителей. При этом необходимо учесть также особенности проектирования существующего, «живого» города, а не нового «пустого» места.

      Это нужно понять и при разработке правил землепользования и застройки, так как территориальные зоны Правил назначаются с учетом генплана, а не в соответствии с его функциональными зонами (ст.34 ГрК). Установленная законодателем такая «мягкая» форма взаимодействия  правил и генплана ещё раз указывает на важность сложившейся планировки территории и существующего землепользования реального города, жизненных интересов конкретных людей, а не виртуальных предположений генплана. Действительно, зачем немедленно изменять (назначать) территориальную зону в данном месте, если здесь по генплану когда-то пройдет дорога или магистральный водовод? Это событие может состояться через неопределенное количество лет (а может не состояться вовсе), а тут уже ограничили права собственников, «напугали» жителей.

    Да, безусловно, знать возможное будущее по генплану обязательно надо, надо видеть, что в перспективе мы можем оказаться в новом состоянии или подвергнуться переселению для реализации общественных нужд.  Но конкретные границы объекта ( а значит и адресные границы «попавшей» недвижимости)  могут быть показаны более подробно только на основании проекта планировки территории в масштабе 1:2000, а точно - только на основании плана организации рельефа масштаба 1:500 в проекте строительства. Вот почему основной чертеж генерального плана выполняется в крупном масштабе (1:10 000), без детализации принципиальных решений. Когда же наступает случай реального освоения того или иного района, тогда и можно «вспомнить» о генплане и провести градостроительное зонирование такого района, а до тех пор оставить характер сложившегося землепользования или существующую территориальную зону, назначенную до разработки генплана. Кстати, Гр.К РФ позволяет вести подготовку правил землепользования применительно к частям территорий поселений с последующим внесением изменений, относящихся к другим частям городского округа (Ст.31 Гр.К).

      Рассмотрим утвержденные Правила землепользования и застройки г.о. Самары с учетом вышесказанного.

Глава III  

      Правила включают три раздела: Порядок применения правил и внесения в них изменений, Карту градостроительного зонирования и Градостроительные регламенты.

 Раздел I   « Порядок применения правил землепользования и застройки городского округа Самары и внесения в них изменений».

    С точки зрения обеспечения преемственности градостроительной деятельности – важнейшего условия устойчивого развития города - представляется обязательным ввести преамбулу или отдельную статью, посвященную объяснению необходимости разработки новых Правил. Вводятся иные названия территориальных зон, изменяются их границы – все это может запутать землепользователей, уже «приладивших» свое понимание к непростому «старому» документу. Необходимо особо разъяснить права землепользователей, приобретенные до утверждения новых правил. Для прояснения ситуации, для оценки новых позиций  целесообразно одновременно опубликовать текст и карту действующих Правил.

      Статью 1 новых правил следует дополнить еще двумя основаниями разработки документа. Указать, что Правила разработаны с учетом утвержденной градостроительной документации, в том числе генерального плана города, и с учетом сложившейся планировки и землепользования (ст.34 ГрК). В противном случае теряется преемственная связь в градостроительной деятельности на территории муниципалитета, как будто Правила сочиняются в пространстве законов и постановлений, а не в «живом» городе. И было бы вполне уместным графическую часть дополнить схемой существующего землепользования в обозначениях территориальных зон, что поможет собственникам недвижимости соотнести свое современное положение с проектными предложениями разработчиков Правил.

     В статье 2 необходимо раскрыть все основные понятия и термины, а не отсылать к федеральному законодательству. Текст должен быть понятен для всех заинтересованных людей, тем более что термины могут содержать и местные особенности, быть более подробно объяснены с учетом местных нормативов градостроительного проектирования. Без исчерпывающей трактовки терминов в начале документа невозможно рассчитывать на дальнейшее адекватное понимание текста и графического материала.

     Статья 3. Участниками градостроительных отношений выступают только физические и юридические лица. Поэтому считаем целесообразным вместо общих названий поименовать конкретные органы местного самоуправления, субъекта Федерации и государства (или хотя бы их «род»), имеющих право вступать в градостроительные отношения на территории округа. На первое место в этой статье необходимо поставить граждан, территориальные интересы которых в соответствии с идеологией ГрК РФ имеют первостепенное значение при разработке Правил.  

     А еще полезнее ввести статью, посвященную действиям, совершаемым участниками в рамках градостроительных отношений.

     Статья 4. Вызывает сомнение вообще необходимость данной статьи, переписывающей известные полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления. Видимо, целесообразно показать их действия и обязанности в конкретном процессе получения разрешения на строительство и других ключевых событиях, предусмотренных Правилами.

     Абсолютно неверным является определение Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки как «совещательного органа при (!) Администрации городского округа» в статье 5, п.1. Состав и регламент работы Комиссии утверждаются главой администрации округа, но и только. Комиссия является рабочим органом: разрабатывает Правила (а не рассматривает Правила и что-то советует Главе администрации), проводит публичные слушания, обеспечивает внесение изменений в Правила, представляет проект Правил и внесение изменений в Правила Главе администрации и т.д. (ст.31 ГрК РФ). Глава администрации не может без Комиссии принять какое либо решение о внесении изменений в Правила. Комиссия является демократичным институтом местного самоуправления и представлена общественностью, специалистами, администраторами, имеющими равные права при принятии решений Комиссии. Считаем уместным в этой статье поименовать состав Комиссии и подробный регламент ее работы, увязав с порядком проведения публичных слушаний.

      Статья 7. Здесь повторяются в общем виде требования, которые обязаны и так  выполнять все участники проектирования и застройки города. Нужно ли загромождать текст общими декларациями?

     Статья 9, п.1. Градостроительное зонирование осуществляет Комиссия по землепользованию и застройке, поэтому данный пункт излишен. П.2 данной статьи желательно поместить вначале Правил. В статье перечислен не весь графический материал.

     В статье 10, п.2 следует не ссылаться на ст.36 ГрК РФ (п.4), а указать установленный Законом исчерпывающий перечень участков, на которые не распространяются действие градостроительного регламента. Это очень важное положение (особенно для Самары) говорит о том, что такие участки могут располагаться в различных территориальных зонах, но их использование определяется в соответствии с федеральными законами, а не по регламентам зоны (ст.36, п.7 ГрК). Именно таким образом обеспечивается защита жизненно важных интересов городского сообщества, связанных с культурным наследием, инженерным и транспортным обеспечением. Напомним, что к этой категории относятся и территории общего пользования – «территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары) (ст.1 ГрК).

      В этой же статье, п.4, регламенты в «границах зон охраны (???) объектов культурного наследия» предлагается установить после разработки «Проекта зон охраны объектов культурного наследия, включая установление границ их территорий, и проекта режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) на территории Центральной планировочной зоны городского округа Самара» (!). Получается, что авторам текста уже известны границы зон охраны, либо они имели в виду нечто иное. Но самое главное то, что именно на территории памятников и ансамблей, включенных в государственный реестр объектов культурного наследия, и вновь выявленных действие градостроительных регламентов не распространяется (ст.36, п.4 ГрК). Вместе с тем, далее вводятся зоны Ж5 и Ц, устанавливающие градостроительные регламенты для развития жилой и общественной застройки в исторически ценной части города. Очевидно, что необходимо объяснить и разрешить данное противоречие.

      Здесь же, п.6 целесообразно «расшифровать» и описать хотя бы рамочные возможности использования земельных участков, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов.

      На наш взгляд, необходимо «расшифровать» и ст. 13 Правил, п.5., ст.14, п. 7.

      И, вообще, текст Правил изобилует перекрестными ссылками на законы и пункты Правил, что затрудняет его восприятие, особенно неискушенным в специальной терминологии людям, которым в первую очередь и должны быть адресованы Правила. Многие статьи просто повторяют статьи Градостроительного кодекса. В этом отношении «грешит» вся Глава III Правил – статьи 18 - 24. В то же время здесь не раскрывается содержание ст.46 «прим» ГрК РФ, где даются исчерпывающие основания для разработки проекта планировки территории, в отношении которой принято решение о развитии. Ее содержание очень важно для защиты прав собственников недвижимости. То же можно отнести и к ст. 17, «замалчивающей» принципиальные положения ст.36 ГрК: участки, разрешенное использование и параметры которых не соответствуют Правилам, могут использоваться как угодно долго, если это не опасно для жизни и здоровья человека, не вредит природе и памятникам культуры.

      Так же «эскизны» статьи 26 и 27 Правил, посвященные выдачи разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства. Не проще ли рассказать простым языком, в какие конкретные организации и в каких случаях обращаться за указанными разрешениями?

     Содержание ст.28 не соответствует названию, так как здесь «перемешаны» требования к проектированию архитектурных объектов и содержанию фасадов. Использованы устаревшие представления о содержании архитектурно-планировочного задания (АПЗ), которое не должно, к тому же, выдаваться для проектирования архитектурных объектов. Основанием для архитектурно-строительного проектирования служит в соответствии с ГрК РФ (с декабря 2004 года) градостроительный план земельного участка.

     Вся Глава V, посвященная публичным слушаниям по вопросам градостроительной деятельности (статьи 29 – 41), нуждается в коренной переработке. Пространные цитаты из ГрК, разбавленные излишними, на наш взгляд, подробностями, отвлекают от понимания сути публичных слушаний. Не показано отношение авторов текста к  существующей ныне абсурдной практике голосования на публичных слушаниях. Разве можно «большевистскими» методами распоряжаться судьбой частной собственности? Возможно, в этой главе необходимо дать положение о Комиссии по землепользованию и застройке, регламент ее работы по проведению публичных слушаний – основной ее работе после утверждения Правил. Особое сомнение вызывает ст.33, изымающая из полномочий Комиссии проведение ряда публичных слушаний.

Глава VI

      Ст.42 не раскрывает указанные в названии «принципы формирования и предоставления земельных участков». Более того, положения этой статьи отбрасывают нас в прошлое.  Ни одной ссылки на действующий Градостроительный Кодекс! Ни одного принципа не прописано, а только шаги чиновников. Кто формирует земельные участки, где конкурентная среда в градоустройстве? Никакой конкретности, никакой специфики Самары. Опять звучит предоставление земельных участков, а каким образом получается то, что предоставляется? Почему ни слова о документации по планировке территории? Почему ни слова об аукционах?

      Так же «замылены» важнейшие для городской жизни статьи 43 об изъятии и резервировании земельных участков для муниципальных нужд. То же жонглирование ссылками на федеральные и областные законы и никакой конкретности. Складывается впечатление, что этот текст – послание юристов самим себе, которое может быть приспособлено к любому городу России.

      В ст.48 некорректно звучит ссылка на Земельный Кодекс и употребление не градостроительного понятия целевого назначения земель. В этой же статье необходимо согласовать пункты 5 и 6, один из которых допускает, а другой запрещает капитальное строительство на территориях существующих парков, садов, набережных и т.д.

      В ст.50 желательно расшифровать «действующее законодательство», по которому будут наказываться нарушители Правил.

       Ст. 51. Опять ссылка на ГрК РФ. Почему же не поименовать субъектов, «уполномоченных на представление в Комиссию предложений о внесении изменений в Правила» на территории городского округа Самары?

      Ст.52 (п. 2 – 5) «Подготовка и принятие проекта решения о внесении изменений в Правила» нуждается в существенной корректировке в соответствии со статьями 31 и 33 ГрК, в которых «разведены» случаи внесения изменений, связанных с размещением или реконструкцией отдельного объекта капитального строительства либо при несоответствии генеральному плану или при поступлении предложений об изменении границ территориальных зон, градостроительных регламентов.  Из содержания статьи 49 Правил можно допустить, что все предложения о внесении изменений в Правила разрабатываются по муниципальному контракту. Вместе с тем, по действующему законодательству предложения о внесении изменений направляются «физическими и юридическими лицами в инициативном порядке» (ст.33, п.3 ГрК). Комиссия осуществляет подготовку заключения по предложениям и направляет рекомендации главе местной администрации, который принимает решение о подготовке проекта решения о внесении изменений. В представленных Правилах всё наоборот: Комиссия готовит проект решения, а «Департамент строительства и архитектуры городского округа Самары осуществляет проверку проекта решения». Таким образом, Комиссия из демократичного органа местного самоуправления становится одним из подразделений Департамента.

      Большим недостатком рассмотренного раздела является отсутствие перечня официальных организаций, участвующих в процессе подготовки разрешительной документации. Необходимо ясно указать, по какому адресу, к каким должностным лицам того или иного подразделения администрации либо городской эксплуатирующей службы следует обращаться застройщику (проектировщику, инвестору) по типовым вопросам землепользования и застройки. В какие сроки должны быть подготовлены ответы или документы, представлены их типовые формы.

 

Раздел II «Карта градостроительного зонирования городского округа Самара и карты зон с особыми условиями использования территории городского округа Самара».

 

       Представленная карта градостроительного зонирования демонстрирует явную попытку замены генерального плана – самую распространенную ошибку разработчиков современных правил землепользования и застройки городов. Архитекторы рассматривают процесс определения территориальных зон как счастливый случай проявить свои творческие возможности по сочинению виртуального будущего. Вместе с тем, карта градостроительного зонирования – не архитектурный чертёж, а правовой документ, служащий решению реальных задач сего дня. За цветными «пятнышками» стоят судьбы людей и их собственности, насущные интересы города. Поэтому совершенно недопустимым является насильственное включение в Карту не предусмотренных утвержденным генеральным планом новых решений: сплошная застройка озера Гатного, других зеленых зон, искажение транспортной схемы и др. Кроме того, появление новых - по отношению к Правилам 2001 года – зон и изменение смысла сохраняемых названий зон вносит неразбериху и искусственную сложность в пользовании текстом и картой.

     Внесение изменений в генеральный план города – особая статья. Не случайно публичные слушания по внесению изменений в генплан должны проводиться для жителей всего города. Решения генплана – крупные, общие, заметные, поэтому их изменения должны быть известны всему населению. Правила могут меняться «по месту». Разработка документа территориального планирования (генплана) и градостроительное зонирование – это разные виды градостроительной деятельности, требующие разных обоснований.

     В этой связи очень большим недостатком является отсутствие анализа существующего землепользования, в том числе отсутствие графической схемы распределения и характера использования приватизированных участков. И здесь проявляется пренебрежительное отношение авторов к действовавшим Правилам 2001 года и к важному положению Градостроительного Кодекса РФ. Подготовка правил землепользования и застройки может осуществляться к части муниципального образования в случае возникших строительных намерений, а локальные изменения в Правила могут вносится с проведением публичных слушаний только для жителей территории и собственников недвижимости, где проявляются таковые намерения.

      В целом «Карта градостроительного зонирования» демонстрирует непонимание сути градостроительного зонирования, что приведет к тяжелым последствиям в развитии рынка самарской недвижимости. Уже этот факт в соединение с высказанными выше замечаниями является основанием для приостановки действия Правил и их существенной переработки. Тем не менее, анализ последующих статей может быть полезным для будущей переработки Правил.       

      

Статья 54: «Карта градостроительного зонирования территории городского округа Самара выполнена в масштабе 1:5 000».

      Градостроительный Кодекс РФ не устанавливает конкретного масштаба для карты градостроительного зонирования. Такое положение не связано с различной крупностью населенных пунктов, т.е. с индивидуальным выбором масштаба, а базируется на принципиальном понятии «зона» в градостроительстве и особенностям его применения в главе 4 ГрК РФ. «Зона – часть территории города, имеющая какие либо однородные признаки, например: преобладающее функциональное использование (жилая зона, промышленная зона, коммунально-складская зона и др.); проведение особой градостроительной политики (зона охраны памятника архитектуры, санитарно-защитная зона, водоохранная зона); организация зрительного восприятия среды (зона регулирования визуальной видимости) и пр.» (Цит: «Терминологический словарь по градостроительству» Российской Академии архитектуры и строительных наук, М., 2004). Понятие зоны является более общим по отношению к земельным участкам (ст.1, п.9; ст.30, п.4 ГрК) и не совпадает с определениями территорий. Действие градостроительных регламентов для территориальных зон может не распространяться на земельные участки в границах территорий памятников культурного наследия, на территории общего пользования (ст. 36, п.4; ст.34, п.3 Гр.К). Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (ст.30, п.4 ГрК).   

     Главным признаком той или иной зоны является однородное использование недвижимости – как существующее, так и планируемое. Однородное, но не тождественное. Допустимые отличия, отклонения от «родового» признака территориальной зоны устанавливаются градостроительными регламентами. Не может быть резких контрастов в пределах одной зоны по функциональному назначению и объемно-пространственным характеристикам. Например, соседство многоэтажек и односемейных коттеджей, школьного двора и торгового центра и т.п.  Поэтому и границы территориальных зон устанавливаются в первую очередь по осевым линиям проезжих частей и красным линиям улиц (ст.34, п.2 ГрК). Линиям, очерчивающим целостные элементы планировочной структуры: микрорайоны, кварталы, части микрорайонов, где нежелательные отличия, указанные выше, могут травмировать психику жителей при пешеходном передвижении внутри «своего» квартала или визуальном восприятии ближайшей окружающей пространственной среды. Насколько уж важно в таком случае - при нормальном подходе к зонированию - геометрически точное, «замасштабированное» положение границ участков?

      В части I данных комментариев показаны степени сложностей внесения изменений в Правила. К сожалению, в последние годы в Самаре практика работы действующей комиссии по землепользованию и застройке показывает многочисленные случаи внесения изменений в Правила без надлежащего обоснования, используя публичные слушания как инструмент давления ангажированного большинства присутствующих на собраниях на интересы жителей, представленных меньшинством. Мнение профессионалов не учитывается. При этом ответственность власти за негативные последствия принятых решений «размывается»: комиссия ссылается на публичные слушания, глава администрации принимает рекомендации комиссии. Конечно, в этих случаях, когда допускается «клочкообразное» внесение изменений в территориальные зоны, заинтересованным лицам важно отмежеваться от соседей и точно указать границы своего участка. (Видимо, поэтому с такой точностью указан масштаб карты).

      Последствия подобной практики для города печальны, так как градостроительные действия совершаются без проекта планировки территории, т.е. без объективного осмысления направлений развития жилого района, микрорайона, квартала.   В соединении с «возможностями» постановления правительства Самарской области №74 от 2006 года процветает «точечная» застройка, транжирятся территории общего пользования.

     Статья 55 (п.1.) в пять раз уменьшает масштаб карты территорий объектов историко-культурного наследия по сравнению с общей картой зонирования (1:25000 против 1:5000). Почему? Казалось бы, должно быть наоборот: ценность памятников истории и культуры заставляет показывать их территории как можно определеннее, крупнее, чтобы «случайно» не нарушить их целостность. Последующие пункты данной статьи представляют собой странную смесь «приземленных» требований к материалу кровли и тротуарному покрытию и обширных цитат из законодательства общего характера, не отражающих реальную ситуацию в историческом центре Самары.

      Вместе с тем, существующее градостроительное положение исторически сложившегося центрального района города отличается чрезвычайной сложностью. Здесь переплелись три мощных потока интересов: потребности центра как места постоянного проживания более ста тысяч человек, требования законодательства о сохранности памятников истории и культуры, интересы торгово-строительного бизнеса. Дополнительным «отягчающим» обстоятельством служит концентрация объектов административного управления и обслуживания населения регионального и городского значения, обеспечивающая ежедневный значительный приток работающих и свободных посетителей.

      Почти двадцать лет проблемы исторической зоны как объекта градостроительной деятельности не изучались и не рассматривались комплексно. За это время накопились острые вопросы неразвитости инженерной и транспортной инфраструктуры, системы общественного обслуживания, трактовки правового статуса вновь выявленных памятников истории и культуры. Новое строительство в кварталах велось (и ведется) без учета общих потребностей развития планировочного района. Сложилась ситуация, в которой попытка решения сиюминутных задач может привести к потере функционально-планировочной устойчивости центра.

     В этих уникальных, можно сказать – катастрофических условиях вполне естественным выглядит вынужденный временный запрет на принятие решений о проектировании нового строительства на территории исторического центра до разрешения ключевых задач: (1) разработки проекта зон охраны объектов историко-культурного наследия и (2) проекта планировки (решение горадминистрации о планировке центра принято еще  в мае 2008 года). Тогда естественным образом отпадет необходимость изобретения ЗИГО (зоны историко-градостроительных ограничений) (ст.56), не совпадающей с границами существующей исторической зоны, определенных в свое время Городской Думой Самары. Не нужно вводить странные ограничения нового строительства по этажности и прочие суррогаты градостроительных регламентов. Проще откорректировать градостроительные регламенты предыдущих Правил в отношении существующего положения с учетом раздела действующего генерального плана.  

     Ст. 60 требует уточнения: что же является объектами регионального значения? Объекты, строящиеся по заказу области или объекты, необходимы для выполнения региональных функций?

     Не понятен смысл и назначение ст.61 «Схема территорий транспортных коридоров городского округа Самары». Здесь показаны существующие территории общего пользования, на которые и так, по Закону, не распространяется действие градостроительных регламентов. Кроме того, здесь прорисованы и перспективные направления развития транспортной инфраструктуры, не имеющей конкретных проектов, не обсужденных публично и не утвержденных органами власти. Особенно это касается левобережья реки Самары, где показаны магистральные улицы, не предусмотренные генпланом. И что же? И здесь ограничиваются права землепользователей на основании предположений генплана, реализация которых зависит от неопределенных обстоятельств, от прогнозов будущего, которое может не наступить. Опять мы видим попытки манипуляций в виртуальном пространстве, имеющими очень отдаленные связи с реальными проблемами жителей и градостроительным зонированием.

Раздел III. Градостроительные регламенты.

      Изучение смысла градостроительных регламентов невозможно без ясной картины существующего положения и анализа территории всего города. Это отдельная кропотливая работа, требующая большего времени. Вместе с тем, можно высказать ряд формальных соображений по ст.62, содержащей перечень территориальных зон.

     Непонятно двойное название зон Ж1-1 и Ж1-2. Принимая во внимание, что следующая зона Ж2 – зона малоэтажной многоквартирной застройки, можно предположить, что уже в обозначениях зон заложена возможность смешения на одной территории двух принципиально различных типов застройки. Нужно пояснить этот замысел либо ввести подзоны.

      Вызывает сомнение наличие повторов в названиях зон: Р2 - «зона естественного природного ландшафта и защитных зеленых насаждений защитного назначения» и Р3 - «зона естественного природного ландшафта». Допустимо ли смешивание разных признаков в одной зоне?

      Смысловая неурядица просматривается и в перечне видов использования и размещения объектов, которые допускаются во всех территориальных зонах. Так, сюда отнесены бульвары, в то время как одновременно существует зона Р5 – парков, бульваров, набережных. Здесь же разрешается размещение объектов инженерной инфраструктуры и линейных объектов, на участки которых действие градостроительных регламентов вообще не распространяется (ст.36 ГрК РФ, п.4). Приведены и другие общественно необходимые объекты. Факт составления подобного перечня ещё раз свидетельствует о том, что авторы Правил допускают застройку территории без разработки документации по планировке территории (без проекта планировки, без проекта межевания, без градостроительного плана земельного участка)! То есть представляют, что застройка ведется по Правилам землепользования и застройки, а не на основе градостроительной документации!

      Таким же заблуждением является введение зоны ТИ1 – «зоны линейной инженерной и транспортной инфраструктуры». Как было уже сказано выше, границы территориальных зон назначаются в первую очередь по осевым линиям улиц, разделяющих встречные потоки транспортного движения. Градостроительные регламенты на территории общего пользования не распространяются, т. е. не нуждаются в специальной защите.  Выделение уличных территорий в отдельные зоны без публично обсужденных и утвержденных проектов планировки, в которых утверждается положение красных линий, является прямым нарушением прав собственников недвижимости.

     Можно предположить, что указанный перечень и зона ТИ1 включены авторами из благих пожеланий, с целью защитить городские земли от опрометчивых действий при подготовке разрешительной документации в области градостроительства. Но не важнее ли сначала исправить процедуру подготовки разрешений на строительство и землепользование, чем априори способствовать нарушению прав граждан и получать судебные иски?    

Заключение

     Правила землепользования и застройки являются квинтэссенцией искусства градоустройства. Процесс их подготовки – путь между Сциллой и Харибдой, это балансирование на пересечении частных и общественных интересов. В правилах должно быть показано уважение к настоящему с прицелом на возможное будущее. Здесь закрепляется «в бронзе» все самое ценное, созданное городом, и, в то же время, предоставляется свобода для разумных изменений сложившегося положения. Не случайно правила землепользования и застройки крупнейших городов  развитого мира занимают десятки томов и складываются столетиями.

     Наше общество пришло «на новенького» в компанию рыночных городов. Мы давно забыли дореволюционный ценный российский опыт градоустройства и ещё не научились жить в новых условиях. Поэтому многое извинительно в самоуверенных подходах авторов Правил, предъявленных городскому сообществу.

      Но, уважаемые коллеги, давайте ценить свои же собственные законы, правильно применять их на практике, учитывать и уважать труд своих предшественников, собирать крупицы положительных, признанных гражданами установлений городской жизни. Не стремиться по советской привычке «спускать» закон «сверху вниз», тем более, местный, а договариваться, как правильно жить. Правила землепользования и застройки не приказ большого начальника, а результат договора между избранной властью, собственниками недвижимости и всеми жителями.

*   *   *

      Данные комментарии подготовлены на общественных началах и выражают личное мнение автора, не претендующего на обладание истиной в последней инстанции. Комментарии адресованы коллективам разработчиков правил землепользования и застройки,  всем заинтересованным гражданам, юридическим лицам. Автор будет благодарен за любые отклики на представленные комментарии.

P.S. Накануне публикации комментариев мне стало известно, что текст и графический материал Правил до утверждения был значительно откорректирован в Департаменте строительства и архитектуры администрации г.о. Самары. Поэтому заранее приношу извинения авторскому коллективу Правил, если какие-либо замечания высказаны мною не по адресу и готов принять участие в корректировке этих важных для города материалов.

Другие новости: